Теории государства всеобщего благосостояния

Почему получилось так, что государства все­общего благосостояния возникли в большин­стве индустриальных стран? Как можно объ­яснить то, что различные государства оказали предпочтение разным моделям государствен­ной помощи? Внешне системы государствен­ной помощи в разных странах различны, тем не менее в целом индустриальные общества направляют значительную часть своих средств на удовлетворение общественных нужд.

Было предложено много теорий для объ­яснения эволюции государства всеобщего бла­госостояния. Марксисты считали, что госу­дарственная помощь служит для укрепления капиталистической системы, в то же время, по мнению теоретиков функционализма, си­стемы государственной помощи в условиях развитой индустриализации способствовали

Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния

 

упорядоченной интеграции общества. Хотя эти и другие подобные взгляды имели широ­кое распространение на протяжении многих лет, наиболее значительный вклад в теорию государства всеобщего благосостояния внес­ли, вероятно, труды Т. X. Маршалла и Гёсты Еспинг-Андерсена.

Маршалл: права граждан

В работах Маршалла 19бО-х гг. социальная по­мощь предстает как результат прогрессивного развития прав граждан в связи с ростом ин­дустриальных обществ. Подойдя к проблеме с исторических позиций, Маршалл проследил эволюцию прав граждан в Великобритании и установил три ключевые стадии. XVIII столе­тие — это период, когда, по мнению Маршалла, были получены гражданские права. Они вклю­чали важные личные свободы, такие как свобо­да слова, мысли и религии, право владеть соб­ственностью и право на справедливое разби­рательство перед законом. В XIX в. были завое­ваны политические права-, право голоса, право занимать государственную должность и участ­вовать в политическом процессе. Третий ком­плекс прав — социальные права — были полу­чены только в XX в. Право граждан на эконо­мическое и социальное обеспечение посред­ством предоставления образования, охраны здоровья, жилья, пенсий и других услуг нашло воплощение в государстве всеобщего благосо­стояния. Включение социальных прав в по­нятие гражданства означало, что любой чело­век имеет право жить полноценной и актив­ной жизнью, имеет право получать необходи­мый для нормальной жизни доход, независимо от своего положения в обществе. В этом отно­шении права, ассоциируемые с социальным гражданством, значительно продвинули идеал равенства для всех людей (Marshall 1973)-

Взгляды Маршалла оказали заметное вли­яние на споры социологов о природе участия людей в жизни общества или их социального отчуждения. Понятие прав и обязанностей лю­дей тесно переплетается с понятием граждан­ства; эти идеи очень популярны в современ­ных дискуссиях относительно того, как обес­печить «активное гражданство». Однако, хотя труды Маршалла о правах гражданства остают­ся по-прежнему актуальными для современных дискуссий, полезность их ограничена. Крити­ки отмечали, что Маршалл, развивая свою теорию о правах граждан, сосредоточил свое

внимание исключительно на Соединенном Ко­ролевстве, тогда как отнюдь не очевидно, что развитие системы государства всеобщего бла­госостояния шло по такому же пути в других странах.

Еспинг-Андерсен: три типа социального государства

Книга датчанина Гёсты Еспинг-Андерсена «Три типа государств всеобщего благоденствия в условиях капитализма» представляет собой бо­лее позднюю теорию государства всеобщего благосостояния (Esping-Andersen 1990). В этом важном труде Еспинг-Андерсен, сопоставив си­стемы социальной помощи западных стран, создает типологию «режимов всеобщего благо­состояния», включающую три типа. Строя свою типологическую классификацию, Еспинг-Ан­дерсен оценивает уровень декоммодифика­ции социальной помощи — данный термин означает, в какой степени социальная помощь свободна от влияния рынка. В системах с высо­ким уровнем декоммодификации социальная помощь оказывается обществом и она никак не связана с доходом человека или его эко­номическими ресурсами. В коммодифициро-ванных системах социальная помощь больше расценивается как предмет потребления, т. е. она продается на рынке подобно другим то­варам и услугам. Сравнивая политику разных стран в отношении пенсий, пособий по безра­ботице и помощи людям с низкими доходами, Еспинг-Андерсен выделяет следующие три ти­па систем государственной помощи:

• Социал-демократический тип. Социал-
демократическая система социальной по­
мощи полностью отделена от товарных
отношений. Службы социальной помощи
субсидируются государством и доступны
всем гражданам (универсальная система
пособий). Примером социал-демократи­
ческой системы социальной помощи мо­
жет служить большинство скандинавских
стран.

• Консервативно-корпоративный тип. В
консервативно-корпоративных государ­
ствах, таких как Франция и Германия, со­
циальные услуги могут быть полностью
отделены от рынка, но они предостав­
ляются далеко не всем. Величина соци­
альной помощи, на которую имеет пра­
во гражданин, зависит от его положения
в обществе. Этот тип системы социаль­
ной помощи имеет целью не устранение

Глава 11. Бедность, социальная помощь и социальное отчуждение

 

неравенства, но поддержание социальной стабильности, укрепление семьи и верно­подданнических чувств к государству. • Либеральный тип. Соединенные Штаты являют пример либеральной системы со­циальной помощи. Социальная помощь уподоблена товару, коммодифицирова-на и продается через посредство рын­ка. Особо нуждающиеся получают посо­бия, пройдя проверку на нуждаемость, но получать социальную помощь счита­ется крайне унизительным, потому что большинство населения, как предполага­ется, покупает свое социальное благопо­лучие на рынке.

Соединенное Королевство не соответствует полностью ни одному из указанных трех «иде­альных типов». Раньше оно было ближе к соци­ал-демократической модели, но после реформ в социальной сфере 1970-х гг. приблизилось к либеральной социальной системе с более высоким уровнем коммодификации.

Возникновение британского

Государства всеобщего

Благосостояния

Государство всеобщего благосостояния, как мы это в настоящее время знаем, было создано в Великобритании в середине XX в. после Второй мировой войны, но уходит корня­ми в елизаветинскую эпоху. При переходе от земледельческого к индустриальному обще­ству начали разрушаться традиционные фор­мы неформальной поддержки внутри семей и общин. Для сохранения социального поряд­ка и уменьшения неравенства, которое принес с собой капитализм, необходимо было предо­ставить помощь тем членам общества, которые оказались на периферии рыночной экономи­ки. Законы о бедных были первой попыткой правительства навести порядок в предостав­лении помощи и поддержки бедным, боль­ным и немощным²'. В то время основным источником помощи была редкая сеть благо­творительных организаций, многие из кото­рых были связаны с церковью. Со временем,

²⁾ В соответствии с Законом о бедных, который дей­ствовал в Великобритании с 1834 по 1948 гг., были учре­ждены работные дома, в которые помещались бедняки, обратившиеся за помощью в благотворительные общества или церковные приходы; они должны были отрабатывать свое проживание в этих домах, выполняя разного рода работы. — Прим. перев.

как часть процесса образования нации, го­сударство стало играть более существенную роль в оказании помощи нуждающимся. Зако­нодательство, согласно которому было созда­но национальное управление образованием и общественным здравоохранением в конце 1800-х гг., было предвестником более широ­ких программ, появившихся почти шестьдесят лет спустя.

В годы, последовавшие за Второй миро­вой войной, было засвидетельствовано мощ­ное стремление к реформированию и расши­рению системы социальной помощи. Можно сказать, именно в этот период в Великобри­тании складывается современное социальное государство. Перестав ограничиваться исклю­чительно неблагополучными и нуждающими­ся, объект социальной помощи стал более ши­роким и стал включать всех членов общества. Война была напряженным и мучительным пе­реживанием для всей нации — и для богатых, и для бедных. Она породила чувство солидар­ности и осознание того, что несчастья и тра­гедии случаются не только с обездоленными.

Этот сдвиг от избирательного понима­ния социальной помощи к универсалистскому ее пониманию получил отражение в Докладе Бевериджа в 1942 г., который часто рассмат­ривают как наметки современного государства всеобщего благосостояния. Доклад Бевериджа был направлен на искоренение пяти вели­ких зол: Нужды, Болезней, Невежества, Анти­санитарии и Праздности. При послевоенном лейбористском правительстве был принят ряд законодательных мер, которые начали перево­дить это идеальное представление в некоторые конкретные действия. В центре нового универ­салистского понимания социального государ­ства лежало несколько важных законов. Закон об образовании 1944 г. был посвящен про­блеме нехватки школ, а Закон о националь­ном здравоохранении 1946 г. рассматривал пути улучшения качества здоровья населения. Против «Нужды» был направлен Закон о на­циональном страховании 1946 г., заложивший основу системы защиты на случай потери за­работка, вызванной безработицей, болезнью, уходом на пенсию или потерей супруга. Закон о государственной помощи 1948 г. предостав­лял, в соответствии с проверкой на нуждае­мость, помощь тем, кто не подпадал под Закон о национальном страховании. Другие законы были направлены на решение проблем се­мьи (Закон о пособиях на семью 1945 г.)

Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния 299

и на улучшение жилищных условий (Закон о новых городах 1946 г.).

Британское государство всеобщего благо­состояния возникло в некоторых конкретных условиях и в соответствии с определенными широко распространенными представлениями о природе общества. Предпосылки, на осно­ве которых было построено государство все­общего благосостояния, были троякими. Во-первых, государство всеобщего благосостоя­ния приравнивало работу к оплачиваемому труду и исходило из убеждения в возможно­сти полной занятости. Конечной целью было общество, в котором оплачиваемый труд иг­рал бы основную роль для большинства людей, а социальная помощь обеспечивала бы нуж­ды тех, кто оказался вне рыночной экономи­ки из-за несчастной случайности, связанной с безработицей или инвалидностью. В связи с этим представление о государстве всеобще­го благосостояния основывалось на патриар­хальной концепции семьи: мужчина-кормилец должен содержать семью, а жена — заботить­ся о доме. Программы социальной помощи создавались для этой традиционной модели семьи, а второй уровень услуг был предна­значен для тех семей, в которых мужчина-кормилец отсутствовал.

Во-вторых, государство всеобщего бла­госостояния рассматривалось как гарант на­ционального единства. Оно должно сплотить нацию, включив все население в общую систе­му служб. Социальная помощь была способом укрепления связи между государством и на­селением. В-третьих, социальное государство было озабочено тем, чтобы нейтрализовать риски, которые случаются как естественная часть процесса человеческой жизни. В этом смысле социальная помощь рассматривалась как разновидность страхования, которое мо­жет быть использовано против потенциаль­ных несчастий непредсказуемого характера. Так, с помощью государства всеобщего бла­госостояния можно было бы противостоять безработице, болезням и другим бедам в со­циальной и экономической жизни страны.

Эти принципы заложили основу быстро развивающегося государства всеобщего благо­состояния в течение трех десятилетий после войны. Пока наблюдался рост промышлен­ной экономики, государство всеобщего бла­госостояния представляло удачную классовую «сделку», которая отвечала нуждам рабочего класса в такой же мере, как и нуждам эко-

номической элиты, зависевшей от здоровой высокоактивной рабочей силы. Но, как мы увидим в следующих разделах, в 1970-х гг. на­чался и постепенно становился все более яр­ко выраженным раскол политических мнений между лагерями сторонников институциональ­ного и остаточного отношения к социальной помощи. К началу 1990-х гг. и левые, и правые признали, что условия, при которых было со­здано государство всеобщего благосостояния, изменились, вследствие чего видение системы социальной помощи, предложенное Бевери-джем, оказалось устаревшим и нуждающимся в существенном реформировании.

Реформирование государства всеобщего благосостояния

Консервативный «откат»

Политическое согласие относительно задач го­сударства всеобщего благосостояния стало на­рушаться в 1970-х гг., и усиление этого про­цесса наблюдалось в 1980-е гг., когда прави­тельства Маргарет Тэтчер в Соединенном Ко­ролевстве и Рональда Рейгана в Соединенных Штатах попытались сократить траты на соци­альные нужды. Попытки сократить социаль­ную помощь были обусловлены несколькими обстоятельствами, вызывавшими критику. Пер­вая причина была связана с ростом финан­совой стоимости социальной помощи. Общий экономический спад, растущая безработица, а также появление огромной армии чинов­ников, связанной с системой социальной по­мощи, означали постоянный рост расходов в сфере социальной помощи, притом такими темпами, которые превышали темпы общего экономического развития производства. В хо­де дебатов о расходах на социальную помощь сторонники сокращения расходов указывали на возросшие финансовые затруднения, ко­торые испытывает система социальной помо­щи. Деятели, определявшие политику, подчер­кивали потенциально разорительное влияние на систему социальной помощи «демографи­ческой бомбы замедленного действия»: людей, зависящих от социальной помощи, становится все больше по мере того, как население старе­ет, а число молодых людей трудоспособного возраста, которые платят взносы в эту систему, сокращается. Это сигнализировало о потенци­альном финансовом кризисе.

Глава 11. Бедность, социальная помощь и социальное отчуждение

 

«Старение» населения обсуждается з раздело «Здоровье и старение» на с. 148--149.

Вторая линия критики была связана с по­нятием зависимости от социальной помо­щи. Критики существующих институтов со­циальной помощи утверждали, что люди ста­новятся зависимыми от тех самых программ, которые, как предполагалось, должны были способствовать тому, чтобы они жили незави­симой и осмысленной жизнью. Люди якобы становятся не просто материально, но пси­хологически зависимыми от получения соци­ального пособия. Вместо того чтобы проявить активное отношение к жизни, они обычно ста­новятся покорными судьбе, пассивными и воз­лагают все надежды на поддержку со стороны системы социальной помощи.

В Великобритании споры о зависимости от социальной помощи были связаны с кри­тикой «государства в роли няньки» — выраже­ние, означающее, что государство, исполнен­ное чувства долга (но совершенно излишне), взяло на себя заботу обо всех нуждах граждан. Консервативное правительство под руковод­ством Маргарет Тэтчер выдвинуло в качестве основных ценностей личную инициативу и са­модостаточность. Как часть перехода к полно­стью свободной рыночной экономике, прави­тельство путем ряда реформ в сфере социаль­ной помощи поставило серию заслонов пе­ред теми, кто надеялся на получение пособия. На помощь от государства должны рассчиты­вать только те, кто не в состоянии оплачивать свое собственное нормальное существование. Закон о Социальной Безопасности 1988 г. поз­волил государству урезать расходы на соци­альную помощь, ужесточив требования к тем, кто обращается за поддержкой в соответствии с программами доплат при низких доходах, за кредитом на семью и пособием на жилье.

Консервативное правительство провело ряд реформ в системе социальной помощи, ко­торые начали смещать ответственность за со­циальную помощь с государства в частный сектор, в сектор добровольных пожертвова­ний и местных общин. Услуги, которые рань­ше предоставлялись государством в основном на условиях субсидий, были приватизированы, или для их предоставления стали требовать более суровой проверки нуждаемости. Одним из примеров этого может служить приватиза­ция в 1980-х гг. обслуживания муниципальных домов. Закон о жилье 1980 г. позволил зна-

чительно повысить плату за муниципальное жилье, создав предпосылки для крупномас­штабной распродажи фонда муниципально­го жилья. Переход к остаточному принципу в предоставлении жилья нанес особенно силь­ный удар по тем людям, чьи доходы немного превышали уровень, установленный для полу­чения пособий на жилье при проверке на нуж­даемость, поскольку у них больше не было пра­ва на муниципальное жилье, но они не могли себе позволить снимать жилье по рыночным ценам. Критики этого закона утверждают, что приватизация муниципального жилья в зна­чительной степени способствовала росту без­домности в 1980-х и 1990-х гг.

Консервативное правительство стимули­ровало также приватизацию социальной по­мощи, переложив на плечи частных организа­ций некоторую долю ответственности за пре­доставление социальных услуг. Вместо того чтобы оказывать услуги непосредственно си­лами большого штата чиновников, государ­ство во все возрастающих масштабах стало направлять средства, предназначенные для со­циальной помощи, через посредство отдель­ных групп, утверждая, что это значительно увеличит эффективность и качество услуг. «От­кат» в социальной сфере, произошедший при консерваторах, включал также поддержку де-институционализации, процесса, посредством которого людей, находившихся на содержании государства (в медицинских учреждениях-ста­ционарах), выписывали из стационаров и воз­вращали в семью и в общину (см. с. 292-293). Непосредственно от деинституционализации пострадали такие категории людей, как инва­лиды и душевнобольные, однако этот процесс имел также существенные последствия и для общин, и для семей, на которых теперь воз­лагалась ответственность за здоровье и жизнь их членов.

Еще одной попыткой сокращения рас­ходов на социальную помощь и увеличения ее эффективности было введение рыночных принципов в предоставление социальных ус­луг. Правительство консерваторов утвержда­ло, что введение известной доли конкуренции в сферу социальных услуг, таких как здраво­охранение и образование, обеспечит населе­нию больше возможностей выбора и более вы­сокое качество услуг. Потребители, как заявля­лось, смогут по существу «голосовать ногами», выбирая из школ и медицинских учреждений те, которые они сами считают лучшими. Учре-

Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния

Зависимость от социальной помощи

Понятие «зависимость от социальной помощи» вызывает споры; некоторые отрицают, что та­кая зависимость имеет сколько-нибудь широкое распространение. «Быть на социалке» обычно считается позорным, и большинство людей, по­павших в такое положение, надо полагать, ак­тивно старается избавиться от него как можно скорее.

Кэрол Уокер проанализировала данные о том, как людям, живущим на пособие для граждан с низким доходом, удается организо­вать свою жизнь. Картина, которая ей пред­ставилась, весьма далека от той, которую ри­суют люди, утверждающие, что жить на по­собие — легкий выбор. Как показало одно из ее исследований, у 80 % опрошенных, по­терявших работу, с тех пор как они стали жить на пособие, произошло ухудшение уровня жиз­ни. Почти для всех жизнь стала гораздо бо­лее трудной. С другой стороны, для меньшин­ства социальная помощь может стать причиной улучшения уровня жизни. Например, безработ­ный по достижении возраста шестидесяти лет может попасть в другую социальную катего­рию, в категорию «пенсионеров — претендентов на помощь», а это позволяет требовать пособия на 30 % более высокого, чем то, что он получал раньше.

Категория людей, чьи жизненные обсто­ятельства при получении пособия могут стать лучше, включает в действительности также оди­ноких матерей. Исследование показывает, что около трети разведенных родителей — почти все из них женщины — стали жить после рас­пада их брака более зажиточно, чем они жили до развода. Значительное большинство, однако, стало жить хуже.

Только 12 % людей, живших на социальную помощь в 1990.г., сказали, что они «справляют­ся вполне успешно». Большинство же сообщило, что они «просто сводят концы с концами» или «сталкиваются с трудностями». Строить планы на будущее очень трудно. Откладывать деньги невозможно, оплата счетов вызывает постоян­ную озабоченность. Несмотря на важное зна­чение питания, оно зачастую рассматривается как нечто, на чем можно сэкономить, когда денег не хватает. В заключение Уокер пишет: «Вопреки сенсационным газетным заголовкам, жить на со­циальную помощь — это совсем не тот выбор, который сделало бы большинство людей, если бы им предложили подлинную альтернативу. Боль­шинство людей оказываются „на социалке" из-за какого-то трагического события в жизни: потери работы, смерти супруга или по причине тяжелого заболевания» (Walker 1994, 9).

 

ждения, оказывающие некачественные услуги, будут вынуждены либо улучшать свою работу, либо закрываться, подобно тому как это проис­ходит в бизнесе. Это связано с тем, что финан­сирование учреждения будет зависеть от коли­чества учащихся или пациентов, которые пред­почли воспользоваться его услугами. Критики подобного курса возражали, заявляя, что «внут­ренние рынки» в сфере общественных услуг не поднимут их качество до равного обслужи­вания для всех граждан, но, наоборот, приведут к понижению их качества в целом и к иерар­хической системе предоставления услуг.

Оценка сокращения социальных услуг при консерваторах

До какой степени удалось консервативному правительству в 1980-х гг. затормозить раз­витие государства всеобщего благосостояния? В книге «Демонтаж государства всеобщего бла­госостояния» Кристофер Пирсон сравнивает процесс «сокращения» расходов на социаль­ную помощь в Великобритании и Соединен-

ных Штатах при администрации Маргарет Тэт­чер и Рональда Рейгана и приходит к выводу, что государства всеобщего благосостояния вы­шли из эры правления консерваторов, не по­терпев существенного урона (Pierson 1994). Хотя обе администрации пришли к власти с откровенным намерением урезать расходы на социальную помощь, препятствия на пути осуществления этой политики отката в соци­альной сфере оказались, по утверждению Пир­сона, в конечном счете больше, чем каждое из правительств могло преодолеть. Причина этого заключается в том, как социальная поли­тика развивалась с течением времени: с самого начала социальное государство и его инсти­туты вызвали к жизни появление специфиче­ского электората, который активно защищал полученные им блага против любых попыток их сокращения. От организованных профсою­зов до ассоциаций отставников сложная сеть группировок заинтересованных лиц мобили­зовала силы на защиту системы социальной помощи.

Глава 11. Бедность, социальная помощь и социальное отчуждение

 

Согласно Пирсону, решения о сокраще­нии социальной помощи принимались с уче­том, прежде всего, страха перед обществен­ным возмущением и противодействием. Как обнаружили политики, сужение функций госу­дарства всеобщего благосостояния — процесс несравненно более трудный, чем противопо­ложный ему процесс расширения социальной помощи. В результате возник новый вид поли­тической деятельности: предпринимались по­пытки минимизировать сопротивление граж­дан с помощью компенсаций отдельным груп­пам, которые «проигрывали» при реформах, или принимались меры, препятствующие объ­единению групп людей с разными интере­сами. «Значительно больше, чем во времена развития социального государства, — пишет Пирсон, — борьба вокруг социальной поли­тики становится борьбой вокруг информации о причинах и следствиях изменения этой по­литики» (Peirson 1994,8). И сокращению обыч­но подвергались именно такие социальные программы, как, например, политика в от­ношении жилья и пособий по безработице, в защиту которых заинтересованным группам людей помешали выступить сообща.

Пирсон считает, что государство всеоб­щего благосостояния испытывает сильнейшее напряжение, но отрицает, что оно находится с «состоянии кризиса». По его утверждению, расходы на социальные нужды сохранились примерно на одном уровне и все центральные компоненты государства всеобщего благосо­стояния остались на месте. Не отрицая того факта, что в результате социальных реформ в 1980-х гг. значительно увеличилось неравен­ство, он указывает, что социальная полити­ка в целом не подверглась реформированию в той же степени, как производственные отно­шения или политика регулирования. Огром­ное большинство населения Великобритании продолжает рассчитывать на государственную помощь в области охраны здоровья и образо­вания, тогда как в Соединенных Штатах соци­альная помощь приобрела более «остаточный» характер.

Приоритеты в реформах системы социальной помощи в последнее время

Реформирование социальной сферы остава­лось главным приоритетом для нового лей­бористского правительства, которое пришло к власти в Соединенном Королевстве в 1997 г.

Соглашаясь в некоторых вопросах с крити­кой системы социальной помощи со сто­роны консерваторов (и отказываясь от тра­диционной левой политики), новое лейбо­ристское правительство заявляло, что в сфе­ре социальной помощи нужна новая поли­тика для преодоления бедности и неравен­ства, так же как и для улучшения охраны здоровья и образования. Государство всеоб­щего благосостояния само зачастую является причастным к возникшим трудностям, порож­дая иждивенческие настроения и предлагая подаяние вместо того, чтобы настраивать лю­дей на самостоятельность. Его политика при­вела к появлению огромной армии чинов­ников, которые теперь пытаются справиться с проблемами, когда вместо того, чтобы раз­решать проблемы сразу же при их возник­новении, дают им достичь крайней остроты, а уже потом пытаются с ними справиться. Такой подход обнаружил свою несостоятель­ность при попытках как сокращения бедности, так и перераспределения дохода среди насе­ления. В большинстве случаев, как утверждает­ся, уменьшение бедности явилось результатом не социальной политики, но общего роста благосостояния.

Одна из главных трудностей, связанных с системой социальной помощи, состоит в том, что условия, при которых она была со­здана, претерпели существенные изменения. К 1990-м гг. мечта о полной занятости усту­пила место постоянной безработице. Вслед­ствие изменений в структуре семьи патри­архальный взгляд на мужчину как на кор­мильца перестал соответствовать действитель­ности. В ряды трудящихся влилась огромная масса женщин, а рост числа неполных семей потребовал от государства всеобщего благо­состояния дополнительных расходов. Произо­шло также очевидное изменение в тех рисках, с которыми приходилось иметь дело госу­дарству всеобщего благосостояния. Так, госу­дарство всеобщего благосостояния оказалось беспомощным, столкнувшись с вредными по­следствиями загрязнения окружающей среды или с выбором стиля жизни, предполагающим курение.

«Зеленая книга» 1998 г., предложенная правительством на обсуждение, — «Новые цели для нашей страны; новый контракт о социаль­ной помощи» — представила оценку государ­ства всеобщего благосостояния и нарисовала перспективу «активной социальной помощи»,

Социальная помощь и реформа государства всеобщего благосостояния

 

нацеленной на то, чтобы раскрыть перед лю­дьми возможности как в работе, так и в лич­ной жизни. Утверждая, что старые решения неприменимы теперь для борьбы с бедностью и неравенством, новые лейбористы выдвину­ли идею контракта о социальной помощи между государством и гражданами, основан­ного как на правах, так и на обязанностях. Роль государства состоит в том, чтобы по­мочь людям получить работу и стабильный доход, а не просто поддерживать их, когда они оказываются вне рынка труда. В то же время граждане должны полагаться на свой потенциал активности, чтобы изменить свои обстоятельства, а не ждать раздачи социаль­ных пособий.

Занятость стала одним из краеугольных камней социальной политики партии новых лейбористов, и огромное внимание уделялось роли в реформе социальной помощи дина­мично развивающегося рынка труда. Идея, ко­торая стояла за данным подходом, заключа­лась в том, что рынок не только порождает неравенство, но может быть причастен также и к его сокращению. Главными мерами по со­кращению бедности могут служить вовлечение людей в трудовую деятельность и приток в се­мьи дохода благодаря этому. Среди наиболее значительных реформ социальной системы, проведенных при правительстве новых лей­бористов, были программы «от социальной помощи к работе», определяющая цель кото­рых — перевести получателей государственной поддержки в категорию работников, получа­ющих плату за свой труд. Пособия, выплачи­ваемые по программам «от социальной по­мощи к работе», направляются на поощрение многих групп людей к вступлению на рынок труда. Молодым людям в возрасте до 25 лет предлагается обучение и возможность более высокооплачиваемой работы вместо предо­ставления государственного пособия, связан­ного с их низким доходом; для одиноких родителей в качестве помощи на содержа­ние детей предлагаются кредиты для уплаты налогов, а тех, кто долго не имеет работы, обучают поведению во время собеседования с работодателями.

Правительство новых лейбористов пред­приняло также попытки расширить социаль­ные возможности отдельных людей и общин ♦помочь самим себе», поддерживая местные инициативы, направленные на сокращение бедности. По всей стране были созданы зоны,

где местные общины ведали проблемами охра­ны здоровья, занятости и образования, что давало возможность местным органам при­нимать решения, которые соответствовали бы нуждам местных жителей. Такой подход имеет ряд преимуществ. Оказание помощи становит­ся более целенаправленным и прямым, мож­но вводить небольшие инновационные схемы, возрастает участие местного населения в при­нятии решений. Подобные программы способ­ствуют возникновению более активной фор­мы социальной помощи, при которой гражда­не полнее вовлекаются в построение лучшей жизни для самих себя в партнерстве с roq⁷-дарством.

Споры вокруг реформ системы соци­альной помощи не прекращаются, хотя все согласны, что изменения здесь необходимы. Путь, предложенный новыми лейбористами, также вызвал критику. Некоторые авторы вы­сказываются в том духе, что программы «от со­циальной помощи к работе» — это безжа­лостный способ сокращения социальных рас­ходов. Люди, которые оказались не в со­стоянии прийти на рынок труда, несмотря на обучение и меры, облегчающие родите­лям содержание детей, рискуют потерять свои социальные пособия. Хотя программы пра­вительства имеют целью ограничение усло­вий, способствующих зависимости от соци­альной помощи, они могут в конечном ито­ге вынудить тех, кто потеряет право на по­собие, стать преступниками, проститутками, бродягами.

Другие критики ставили под вопрос эф­фективность вверенных местным властям «зон» в борьбе против социального отчуж­дения. Они утверждают, что бедность и обез­доленность не сконцентрированы исключи­тельно в данных обозначенных регионах, то­гда как программы построены так, как будто все бедные живут вместе. Результаты, получен­ные собственным подразделением правитель­ства — Отделом по проблемам социального отчуждения, — подтверждают это возражение: в 1997 г. две трети всех безработных прожива­ли вне сорока четырех регионов, признанных наиболее бедствующими в стране. Инициати­вы, сведенные до уровня региональных, как указывают скептики, не могут заменить обще­национальную стратегию борьбы с бедностью, потому что слишком много людей оказывает­ся за пределами указанных зон, вверенных местным органам власти.

Глава 11. Бедность, социальная помощь и социальное отчуждение

Оценка программ «от социальной помощи к работе»

Программы «от социальной помощи к работе» были введены в Великобритании совсем недавно, и пока невозможно судить адекватно и в полной мере о том, каковы будут их последствия. Пер­воначальные результаты показывают, что «Но­вый курс»³' программ занятости помог к концу 1999 г. получить работу более чем одному мил­лиону человек, из которых 170 тыс. считались людьми, давно не имевшими работы. Аналогич­ные программы существовали в течение неко­торого времени в Соединенных Штатах, и там была некоторая возможность изучить их послед­ствия. Дэниэл Фридлендер и Гэри Бертлес про­анализировали четыре разных программы, ини­циированных правительством и имевших целью стимулировать получателей социального пособия искать оплачиваемую работу. Программы в об­щих чертах были сходными. Они предоставляли денежные пособия тем получателям социальной помощи, которые занимались активными поис­ками работы, а также предлагали рекомендации относительно того, как именно надо вести по­иски работы и какие существуют возможности для получения образования и обучения ремес­лу. Адресованы эти программы были, главным образом, таким категориям населения, как главы неполных семей, имевшие на иждивении детей и получавшие пособия, в соответствии с са­мой большой в стране программой социальной денежной помощи. Фридлендер и Бертлес уста­новили, что программы действительно принесли результаты. Люди, принимавшие участие в про­граммах, смогли либо найти работу, либо начали работать раньше, чем другие люди, не участ­вовавшие в программах. В случае всех четырех

программ сэкономленные деньги в несколько раз превышали затраты на саму программу. Однако наименее эффективными программы оказались для тех людей, которые больше всех нуждались в помощи — для тех, кто не имел работы в те­чение длительного периода времени, для давних безработных (Friedlander and Burtless 1994).