Рассмотрение административных дел в административном порядке (внесудебном и досудебном) понятие, цели, задачи, порядок рассмотрения

1. Цели и задачи создания административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел

Основные цели административной реформы в России — это, во-первых, выработка эффективного механизма взаимодействия публичных органов исполнительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом (в установленные динамичные сроки) по четкой и простой административной процедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов.

Задачами административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел являются:
— создание эффективного (объективного, бесплатного, оперативного) механизма защиты прав и законных интересов невластного субъекта с сокращением затрат (экономических, юридических, психологических);
— повышение авторитета исполнительных органов публичной власти, профессионализма и оперативности при рассмотрении административных дел (понижение уровня бюрократии и коррупции);
— разгрузка судов и освобождение от несвойственных им функций административно-юрисдикционного органа;
— создание правовой базы для административной процедуры внесудебного и досудебного рассмотрения административных дел.

Просматривая исторический путь государственного управления протяженностью в одиннадцать с лишним веков (современ Древней Руси до настоящего времени), можно легко понять, что любые административные усовершенствования успешны, если они учитывают специфические условия страны и зарубежный опыт. Все еще идущие в стране административные реформы настраивают на осмысление того, что в нашей стране и по сей день не завершен поиск надежного пути решения данного вопроса.

2. Привлечение к административной ответственно­сти.

В действующем КоАП РФ заложен еще один па­радокс: на основании его норм происходит совмеще­ние функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности осуществляется на основании судебных актов как су­дов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве орга­на, осуществляющего правосудие, а выполняют функ­цию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об ад­министративных правонарушениях. Представляется, что ранее действовавшие нормы являлись более верны­ми, отражающими правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, и сама ад­министративная ответственность в нашей стране была установлена союзным законодательством (это: Основы законодательства СССР и союзных республик об адми­нистративных правонарушениях 1980 г. и ранее дейст­вовавший КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выведения из сферы уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подве­домственности по административным делам. И КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех со­ставов административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение к административной ответственности осуществляется судами; по оставшимся администра­тивным делам (это — 1/3) административно-юрисдик­ционный орган вправе передать полномочия по привле­чению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) мо­гут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем за­конодательстве все было с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность «лиши­лась» всех своих особенностей, отличающих ее от уго­ловной ответственности (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бес­спорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату време­ни, денег, здоровья для рассмотрения административ­ных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными и тем самым подчер­кивал их отличие от уголовно наказуемых преступле­ний и выделял специфичный внесудебный порядок рас­смотрения.

Одним из способов решения вышеуказанных во­просов могло бы стать создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (неза­висимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

Эффективность административной внесудебной про­цедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность. Об этом свидетельствует и зару­бежный опыт. Привлечение к административной ответственно­сти. В действующем КоАП РФ заложен еще один па­радокс: на основании его норм происходит совмеще­ние функций судебной власти с функциями административно-юрисдикционного органа в тех случаях, когда привлечение к административной ответственности осуществляется на основании судебных актов как су­дов общей юрисдикции, так и арбитражных судов.

В данном случае суды не выступают в качестве орга­на, осуществляющего правосудие, а выполняют функ­цию исполнительной ветви власти административно-юрисдикционного характера. До принятия КоАП РФ суды не обладали компетенцией по привлечению физических или юридических лиц к административной ответственности, а только пересматривали дела об ад­министративных правонарушениях. Представляется, что ранее действовавшие нормы являлись более верны­ми, отражающими правовую природу, задачи и цели, роль судебной системы в целом. Более того, и сама ад­министративная ответственность в нашей стране была установлена союзным законодательством (это: Основы законодательства СССР и союзных республик об адми­нистративных правонарушениях 1980 г. и ранее дейст­вовавший КоАП РСФСР 1984 г.) с целью выведения из сферы уголовной ответственности малозначительных деликтов, за которые ответственность налагалась, как правило, во внесудебном порядке. В постперестроечный период был взят курс на расширение судебной подве­домственности по административным делам. И КоАП РФ является тому подтверждением: так, по 2/3 всех со­ставов административных деликтов, содержащихся в нем, привлечение к административной ответственности осуществляется судами; по оставшимся администра­тивным делам (это — 1/3) административно-юрисдик­ционный орган вправе передать полномочия по привле­чению к административной ответственности в судебный орган; из девяти административных наказаний только два (предупреждение и административный штраф) мо­гут назначаться внесудебно (в ранее действовавшем за­конодательстве все было с точностью наоборот). Таким образом, административная ответственность «лиши­лась» всех своих особенностей, отличающих ее от уго­ловной ответственности (оперативности, внесудебности, бесплатности), что загрузило суды подчас бес­спорными, мелкими делами и обрекло невластных субъектов (граждан, юридических лиц) на трату време­ни, денег, здоровья для рассмотрения административ­ных правонарушений, которые никогда законодатель не называл общественно опасными и тем самым подчер­кивал их отличие от уголовно наказуемых преступле­ний и выделял специфичный внесудебный порядок рас­смотрения.

Одним из способов решения вышеуказанных во­просов могло бы стать создание административной (внесудебной и досудебной) процедуры рассмотрения административных дел контрольным органом (неза­висимым от органов исполнительной власти, административно-юрисдикционным, вневедомственным).

Эффективность административной внесудебной про­цедуры рассмотрения административных дел доказала свою дееспособность. Об этом свидетельствует и зару­бежный опыт.

 

36. Проблемы создания административных судов в России. Зарубежный опыт. Концепции административных судов. Административная палата (Федеральная административная служба РФ). Проект ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" № 7886-3.

Создание в российской судебной системе новых специализированных судов — административных судов — в первую очередь зависит от законодателя, который в случае одобрения этой идеи должен разработать, обсудить и принять Административно-процессуальный кодекс РФ и федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации". Формирование административного судопроизводства логически обусловливает создание адекватного процессуального инструментария, а именно Административно-процессуального кодекса Российской Федерации. Ныне действующий Гражданский процессуальный кодекс РСФСР необходимо "освободить" от административно-процессуальных норм, учитывая, что эти нормы имеют свою специфику.

Главными задачами административного процесса как процессуальной формы рассмотрения споров между гражданами и публичной властью по поводу защиты субъективных публичных прав граждан являются:

-восстановление нарушенных публичной властью и ее должностными лицами прав и свобод граждан,

-обеспечение правопорядка, установленного режима публичного управления,

-борьба с произволом должностных лиц органов государственной и муниципальной власти. Главная задача гражданского процесса — восстановление законного порядка отношений в сфере частной жизни. По мнению В. А. Рязановского, граждане современного государства обладают не только субъективными гражданскими, но и субъективными публичными правами, право на публичный иск и материальное публичное право представляют самостоятельные явления общественной жизни, хотя и находящиеся в известной связи между собой, и административный процесс является самостоятельным институтом. Административный процесс имеет и самостоятельную от материального публичного права задачу.

Сфера общественно-правовых отношений, которая регулируется нормами административного права, является одной из наиболее важных в условиях современной России, которая объявляет себя правовым государством и движется по пути интеграции в мировое сообщество. Индикатором уровня развитости правового государства, в частности, является и наличие административных судов.

Дискуссии о необходимости формирования системы административных судов ведутся уже давно. Их появление, без сомнений, создаст дополнительные гарантии защиты прав и свобод граждан и повысит эффективность правосудия. Создание административных судов развивает Конституцию РФ (ч. 2 и ч. 3 ст. 118, ст. 126, ч. 3 ст. 128) и Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[1](ст. 26), которые допускают учреждение специализированных федеральных судов, в том числе и административных. Данные суды, безусловно, вписываются в судебную систему и имеют под собой конституционно-правовую основу.

Кроме того, утверждена «Программа развития судов общей юрисдикции и совершенствования организационного обеспечения их деятельности на период до 2023 года»[2]. В ней говорится о необходимости создания административных судов в «целях совершенствования, развития и повышения эффективности судебной системы, что, в свою очередь, служит обеспечению доступности правосудия».

Можно предположить, что такая позиция основана на многократно возросшем за последнее время количестве судебных дел о признании незаконными нормативных правовых актов различных ветвей власти, споров между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, жалоб о нарушениях избирательного законодательства и других, возникающих в сфере административно-правовых отношений, которые становятся более актуальными.

Уже давно вопрос о создании административных судов активно обсуждается на страницах научных изданий, где высказываются различные точки зрения. Их можно обобщить на две большие группы:

1) Отстаивается позиция о необходимости создания специализированных административных судов.

2) Высказываются возражения против формирования административных судов, их создание считается нецелесообразным.

Ряд авторов утверждают, что административные суды – это объективная необходимость. Так А.В. Власов утверждает, что «рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должны рассматриваться исключительно в специализированных судах»[3]. К подобному выводу приходит и А.И. Сапожников. Он утверждает, что «введение административных судов является конституционным долгом законодателя. Создание органов административной юстиции не только осуществит закрепленные Конституцией положения, но и выведет Россию в этом вопросе на общеевропейский уровень»[4]. Т.В. Казина выдвигает тезис о том, что «создание системы административных судов является важным показателем укрепления судебной власти в России, вектор, доказывающий продолжение правовой реформы, и индикатор роста правосознания российских граждан»[5].

Ну и кроме всего прочего, позиция сторонников первой группы ученых (главным идеологом здесь выступает председатель Верховного Суда РФ В.М. Лебедев) находит свое практическое воплощение. Как всем известно, Верховный Суд, воспользовавшись правом законодательной инициативы, еще в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу проект ФКЗ «О федеральных административных судах». Через два месяца проект был успешно принят в первом чтении.

Этим законопроектом предполагалось создание 500 межрайонных судов первой инстанции. Каждый суд должен был охватывать территорию приблизительно от 4 до 8 районов, для чего потребовалось бы около пяти тысяч судей. В качестве второй инстанции предполагалось создание 21 окружного суда (от двух до семи субъектов РФ) в составе 500-600 судей. Таким образом, проект предполагал сделать административные суды максимально независимыми от местных властей по аналогии с системой арбитражных судов, где судебные округа не совпадают с административно-территориальным делением страны.

Председатель Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедев неоднократно подчеркивал, что «в создании административных судов предлагается несовпадение судебных округов с административно-территориальным делением, что является одним из гарантированных условий для объективного рассмотрения дел»[6]. Однако, на мой взгляд, это создаст больше проблем, нежели принесет пользы. Если межрайонные суды будут созданы, чтобы обслуживать несколько районов, зна­чит, многим гражданам и юридическим лицам будет затруднена судебная защита их прав. Учитывая огромные расстояния нашей страны, бесспорно, появится проблема доступности правосудия.

Какие же еще доводы приводят сторонники первой позиции? Они утверждают, что, поскольку адми­нистративные дела специфичны, сложны, их должны рассматривать специальные суды.

Однако положение данного тезиса остро критикует проф. Д.Н. Бахрах: « В данном случае возможна и необходима не специализация судов, а специализация судей по административным делам, подобно тому, как уже многие годы осуществляется спе­циализация судей по уголовным, гражданским делам»[7]. Зачем создавать административные суды? Ведь «мало кому при­ходит в голову идея создать специальные уголовные или гражданские суды, хотя многие уголовные и граж­данские дела намного сложнее административных».

По мнению Н.В. Соколовой, необходимость создания упорядоченной системы административных судов обусловлена «тремя основными причинами: острой социальной потребностью в эффективном судебном контроле за законностью решений и действий органов исполнительной и законодательной власти; отсутствием должного уровня профессионализма у судей общей юрисдикции, рассматривающих вопросы публичного права в области административно-правовых отношений; перегруженностью судов общей юрисдикции»[8].

Однако попытка создания системы администра­тивных судов не увенчалась успехом. 12 февраля 2010 г. Государственная Дума приняла решение о прекращении дальнейшего рассмотрения и продвижения законопроекта «О федеральных административных судах». И это не удивительно.

Бесспорно, что проблемы создания администра­тивных судов имеют многоаспектный характер организационного, процессуального, материального и даже политического плана. К их числу можно отнести следующие:

1) Отсутствие ясности в концепции административной юстиции;

2) Невысокая общественная потребность в таких судах (безусловно, суды общей юрисдикции и арбитражные суды пока работают успешно);

3) Нехватка финансовых средств. На создание административных судов, по информации Верховного Суда РФ, потребуются более 5 млрд. рублей. Поэтому такой шаг видится нецелесообразным (острой необходимости в административных судах на данный момент нет);

4) Низкая степень систематизации административного права. В частности, не принят Кодекс административ­ного судо­производства Российской Федерации, в соответствии с которым будут проходить судебные процедуры.

5) Не решена проблема подсудности.

Если и допустить создание административных судов, то возникает логичный вопрос: а какие категории дел они будут рассматривать? На основе анализа научной литературы, норм раздела ГПК «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» (ст. 245-261), раздела АПК «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публично правовых отношений» (ст. 189-216), а также норм КоАП РФ можно сделать вывод о разновидностях административных дел. Это административно-деликтные и административно-тяжебные дела[9].

Административно-деликтные дела вытекают из совершений административных правонарушений, когда рассматриваются дела о привлечении физических и юридических лиц к административной ответствен­ности. Административно-тяжебными признаются дела по оспариванию деяний (действий, актов, бездействия) субъектов публичной власти.

И.М. Галий предлагает «отнести к подсудности административных судов помимо самих административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, также дела об административных правонарушениях»[10].

Для этого потребуется изъять категорию дел, возникающих из административных и иных публичных отношений, из арбитражных судов (а это львиная доля всех дел, рассматриваемых арбитражными судами[11]) и судов общей юрисдикции, что в свою очередь приведет к коренной ломке всей судебной системы РФ. Такое положение вещей не представляется возможным оценивать положительно.

Приведенные доводы положительных и проблемных аспектов административных судов позволяет сделать вывод: на современном этапе, безусловно, необходимо «готовить почву» для создания административных судов. Однако с учетом нынешних экономических и политических реалий формирование административных судов возможно только в рамках действующей судебной системы (увеличение штата судов общей юрисдикции и проведение специализации судей представляется лучшим вариантом). К тому же, если обращаться к зарубежному опыту – кто доказал, что в Англии, США, где нет специальных административных судов, права граждан защищены хуже, чем во Франции, Германии, где такие суды есть?

В России на данный момент существуют все условия для создания системы административных судов. Однако в данном случае необходимо руководствоваться принципом целесообразности. Учитывая наши территориальные размеры и существующую систему правосудия, а также отсутствие четко проработанной концепции административной юстиции, не следует создавать систему административных судов и ломать уже сложившуюся судебную систему.