Лекция 2. Характеристика состояния дорожной сети РФ

По состоянию на 1 января 2004 г. протяженность автомобильных дорог общего пользования Российской Федерации составляла 598563 км, 90,9% из них имели твердое покрытие (табл.1). На 1000 кв.км территории РФ в среднем приходится 31,87 км дорог общего пользования с твердым покрытием. Этого явно недостаточно для нормального функционирования экономики страны.

Таблица 1

Фактическая протяженность автомобильных дорог общего пользования РФ

Автомобильные	Всего,	В т.ч. с твердым покрытием
дороги	км	км	%
Общего пользования в том числе: федеральные территориальные	598563 46738		90,92 99,47 90,19

 

Среди федеральных автомобильных дорог дороги І технической категории составляют 3785 км(8,1%), ІІ - 18155 км (38,84%), ІІІ - 20596 км(44,07%), ІV-V - 3952 км (8,46%), грунтовые - 250 км (0,53%).

Среди территориальных автомобильных дорог общего пользования наибольшую протяженность имеют дороги ІV-V технической категории - 396156 км(71,79%). Дороги ІІІ технической категории составляют 16,39% (90428 км), грунтовые - 9,81% (54112 км), ІІ - 1,81% (9990 км), І - 0,2% (1139 км).

За первые три года 21-го века в России было введено в действие (построено и реконструировано) 10756 км автомобильных дорог общего пользования, в том числе в 2001 - 4337 км, в 2002 - 3706 км, в 2003 - 2713 км. Можно констатировать, что объемы работ по вводу в действие дорог оказались недостаточными и не привели к заметному улучшению показателей развития дорожной сети РФ.

По обеспеченности автомобильными дорогами Россия находится на предпоследнем месте среди государств ближнего зарубежья. Плотность дорог даже в центре Европейской части РФ, где она наиболее высокая (в среднем 169 км на 1000 кв.км), в 2 раза меньше, чем в Эстонии, в 1,6 раза меньше, чем на Украине, в 1,4 раза меньше, чем в Белоруссии. На Урале и в южных районах Западной Сибири плотность дорожной сети заметно ниже (соответственно 87 и 60 км/1000 кв.км). Ситуацию в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке (за исключением Приморского края) можно охарактеризовать как почти сплошное бездорожье.

Конфигурация автодорожной сети имеет ярко выраженную радиальную структуру и во многом несовершенна. Возможность выбора альтернативного маршрута проезда весьма ограничена. Это приводит к перепробегам автотранспорта и перегрузке транспортных узлов близ крупных городов. Многие соседние регионы вообще не имеют автодорожной связи между собой по кратчайшим маршрутам, и автотранспорт вынужден следовать с перепробегом, достигающим на ряде направлений 500 - 1000 км.

Сегодня Дальний Восток, Чукотка, северные районы Якутии, Красноярского края, Томской области и ряда других регионов оторваны от единой дорожной сети страны. Причем ни железнодорожный транспорт, ни авиация, даже если они имеются в этих регионах, не в состоянии полностью заменить самый массовый и доступный автомобильный транспорт. Жизнедеятельность огромных территорий страны продолжает обеспечиваться за счет Северного завоза грузов, ежегодные расходы на который существенно превышают расходы на дорожное строительство в этих регионах. Отсутствие автомобильных дорог создает условия для изоляции ряда территорий, несет угрозу экономической безопасности и территориальной целостности государства, что особенно проявляется в регионах, граничащих с Китаем и Финляндией.

В районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, занимающих 60% территории страны, находится лишь 15,5% автомобильных дорог. Плотность дорог с твердым покрытием здесь в 15 раз ниже, чем в целом по России.

В стране практически отсутствуют современные автомагистрали (скоростные дороги с 4 и более полосами движения). Потребность в них, исходя из размеров движения автомобилей, составляет более 12 тыс. км при фактическом наличии 4733 км многополосных дорог. Причем более трети из этих магистралей требуют реконструкции с переустройством параметров дороги, около половины нуждаются в усилении дорожных одежд. Средняя скорость движения на наших магистралях вдвое ниже, чем на аналогичных зарубежных дорогах, что приводит к значительным экономическим потерям.

Более четверти от общей протяжённости федеральных дорог, в первую очередь на подходах к крупным городам, работает в режиме перегрузки, около половины из них требуют усиления дорожной одежды для пропуска современных большегрузных транспортных средств.

По экспертной оценке из-за несоответствия технического состояния существующей сети федеральных автомобильных дорог размерам движения и осевым нагрузкам современных транспортных средств ежегодные потери составляют более 12 млрд.рублей.

Технический уровень местных дорог является чрезвычайно низким. Почти 72% территориальной сети составляют дороги четвертой и пятой технической категории, около 10% - грунтовые дороги. 3/4 местных дорог имеют недостаточную несущую способность, так как рассчитаны на эксплуатацию автомобилей с осевой массой до 6 тонн. Местная дорожная сеть в большинстве регионов имеет древовидную конфигурацию без дублирующих дорог, необходимых для рациональной маршрутизации перевозок.

Таким образом можно констатировать, что дорожная сеть общего пользования РФ по своим количественным и качественным характеристикам далеко не в полной мере отвечает потребностям экономики в автомобильных перевозках. Большинство субъектов РФ несут значительные потери из-за бездорожья.

По оценкам специалистов, для удовлетворения потребностей экономики в автомобильных перевозках и минимизации негативных социальных последствий протяженность автомобильных дорог общего пользования следует довести по крайней мере до 1,5 млн.км.

 

Лекция 3. Система финансирования дорожного хозяйства и ее реформирование

 

Дорожное хозяйство не имеет серьезных доходов от результатов своей основной деятельности, т.е. от предоставления дорог в пользование автомобильному транспорту. Основной объем финансовых средств для дорожной отрасли всегда поступал из различных внешних источников. Источники финансирования дорожных работ периодически менялись, однако объемы финансирования практически всегда были недостаточными для устойчивого функционирования и планомерного развития дорожного хозяйства.

С конца 50-х до начала 90-х годов 20-го века основными источниками финансирования капитальных вложений в автодороги являлись:

бюджетные ассигнования, которые шли на финансирование строительства и реконструкции дорог общегосударственного и республиканского значения (однако доля этих средств была небольшой и постоянно сокращалась);

2%-ные отчисления от валового дохода хозрасчетных автотранспортных предприятий, использовавшиеся для финансирования строительства и реконструкции дорог республиканского и областного значения;

средства, привлекавшиеся в соответствии с Указом Верховного Совета СССР от 26 ноября 1958 г. ”Об участии колхозов, совхозов, промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и хозяйственных организаций в строительстве и ремонте автомобильных дорог” и направлявшиеся на развитие сети дорог областного и местного значения.

Два последних источника денежных средств обеспечивали до 75% от общего прироста протяженности дорог с твердым покрытием.

Средств, собираемых подобным образом, явно не хватало. К началу 90-х годов 167 районных центров из 1837 еще не были соединены с областными и республиканскими центрами дорогами с твердым покрытием. Жители 1700 центральных усадеб и почти 250 тысяч средних и мелких населенных пунктов все еще не имели выезда на опорную сеть автомагистралей по дорогам с твердым покрытием. Поэтому принятие нового дорожного закона в 1991 году расценивалось как выход на новый уровень финансирования и законодательного обеспечения дорожной отрасли.

Закон “О дорожных фондах”, принятый Верховным Советом РСФСР в октябре 1991 года, предусматривал финансирование дорожных работ за счет целевых средств, аккумулируемых в Федеральном дорожном фонде РФ и территориальных дорожных фондах субъектов РФ.

Средства Федерального дорожного фонда (ФДФ) расходовались на содержание, ремонт, реконструкцию и строительство федеральных автомобильных дорог, а также на управление дорожным хозяйством. Кроме того, из ФДФ могли выделяться субвенции и дотации субъектам РФ.

Субвенции из ФДФ направлялись на строительство, реконструкцию и ремонт дорожных объектов, имеющих межрегиональное значение или обеспечивающих международные транспортные связи.

Дотации из ФДФ выделялись на содержание и развитие автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ, если средств территориального дорожного фонда, рассчитанных исходя из ставки федерального налога на пользователей автомобильных дорог, было недостаточно для воспроизводства местных дорог в соответствии с утвержденными нормативами.

Средства территориальных дорожных фондов (ТДФ) расходовались на воспроизводство автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ могли разрешить использовать средства ТДФ на воспроизводство федеральных дорог, проходящих по их территории.

Согласно первым редакциям Закона, средства дорожных фондов образовывались за счет:

– налога на реализацию горюче-смазочных материалов;

– налога на пользователей автомобильных дорог;

– налога с владельцев транспортных средств;

– налога на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей);

– акцизов с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан.

В дорожные фонды могли направляться также средства от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций, добровольных взносов, а также из других источников (включая ассигнования из бюджета Российской Федерации).

В Федеральный дорожный фонд зачислялись налог на реализацию горюче-смазочных материалов и часть федерального налога на пользователей автомобильных дорог (которые в сумме давали около 98% поступлений), а также акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан.

В территориальные дорожные фонды зачислялись: часть федерального налога на пользователей автомобильных дорог (дававшего до 90-95% поступлений); налог с владельцев транспортных средств; налог на приобретение автотранспортных средств.

 

Однако, несмотря на всю прогрессивность закона "О дорожных фондах" средств, которые фондам удавалось собирать, в большинстве случаев не хватало для выполнения всех необходимых дорожных работ.

Кроме того, фактически собранные средства нередко оказывались меньше запланированных. В качестве примера можно привести данные о плановых и фактических объемах поступлений в территориальные дорожные фонды в 1995-2000 г.г. (рис.1).

Рис.1. Исполнение доходной части бюджетов террито-риальных дорожных фондов (без учета ТДФ г.г. Москва, Санкт-Петербург, республик Татарстан, Башкортостан), млрд.руб. в ценах 2000 г.

 

Постоянная нехватка финансовых средств вынуждала сокращать объемы выполняемых дорожных работ, тормозила техническое переоснащение отрасли.

Решения, принятые Правительством РФ в 2000-м году в рамках проводившейся тогда налоговой реформы, еще более усугубили положение дел в дорожном хозяйстве.

С 1 января 2001 г. были ликвидированы налог на реализацию горюче-смазочных материалов и налог на приобретение автотранспортных средств. Величина налога на пользователей автомобильных дорог была уменьшена в 2,5 раза (с 2,5 до 1%) на период до 1 января 2003 г., после чего он был ликвидирован полностью.

Эти изменения в налоговой системе привели к фактическому упразднению с 1 января 2001 года Федерального дорожного фонда, уменьшению размера средств, направляемых в дорожную отрасль, и вызвали снижение физических объемов дорожных работ во многих регионах России в 2-3 раза.

В течение 2001-2002 г.г. Государственная служба дорожного хозяйства Минтранса РФ (Росавтодор) и органы управления дорожным хозяйством на местах вели активную разъяснительную работу с органами законодательной и исполнительной власти, доказывая необходимость создания нового механизма финансирования дорожного хозяйства.

Проведенная работа дала положительные результаты. 1-го июля 2002 г. Государственная Дума РФ приняла Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса РФ и некоторые другие акты законодательства РФ”, благодаря которому Закон “О дорожных фондах РФ” продолжил свое действие и после 1 января 2003 г., а территориальные дорожные фонды субъектов РФ были сохранены.

С 1 января 2003 г. территориальные дорожные фонды формируются за счет:

транспортного налога;

акцизов на нефтепродукты в размере 50% доходов;

субвенций бюджетам субъектов РФ на финансирование дорожного хозяйства;

поступлений от погашения задолженности, образовавшейся на 1 января 2003 г. по налогу на пользователей автомобильных дорог, штрафам и пеням за его несвоевременную уплату, а также по заключительным расчетам по данному налогу за 2002 г.;

иных источников, не противоречащих законодательству РФ, направленных в территориальные дорожные фонды в соответствии с законами субъектов РФ о бюджетах.

Транспортный налог практически идентичен действовавшему налогу с владельцев транспортных средств, однако, в отличие от него, является региональным налогом. Ставки транспортного налога устанавливаются законами субъектов РФ. Рекомендуемые размеры налоговых ставок приведены в табл.1.

Таблица 1

Рекомендуемые размеры ставок транспортного налога

Наименование объекта налогообложения	Налог. Ставка, руб.
Автомобили легковые с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно
Свыше 100 л.с. до 150 л.с. (свыше 73,55 кВт до 110,33 кВт) включительно
Свыше 150 л.с. до 200 л.с. (свыше 110,33 кВт до 147,1 кВт) включительно
Свыше 200 л.с. до 250 л.с. (свыше 147,1 кВт до 183,9 кВт) включительно
Свыше 250 л.с. (свыше 183,9 кВт)
Мотоциклы и мотороллеры с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 20 л.с. (до 14,7 кВт) включительно
Свыше 20 л.с. до 35 л.с. (свыше 14,7 кВт до 25,74 кВт) включительно
Свыше 35 л.с. (свыше 25,74 кВт)
Автобусы с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 200 л.с. (до 147,1 кВт) включительно
Свыше 200 л.с. (свыше 147,1 кВт)
Грузовые автомобили с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно
Свыше 100 л.с. до 150 л.с. (свыше 73,55 кВт до 110,33 кВт) включительно
Свыше 150 л.с. до 200 л.с. (свыше 110,33 кВт до 147,1 кВт) включительно
Свыше 200 л.с. до 250 л.с. (свыше 147,1 кВт до 183,9 кВт) включительно
Свыше 250 л.с. (свыше 183,9 кВт)
Другие самоходные транспортные средства, машины и механизмы на пневматическом и гусеничном ходу (с каждой лошадиной силы)
Снегоходы, мотосани с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 50 л.с. (до 36,77 кВт) включительно
Свыше 50 л.с. (свыше 36,77 кВт)
Катера, моторные лодки и другие водные транспортные средства с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно
Свыше 100 л.с.. (свыше 73,55 кВт)
Яхты и другие парусно-моторные суда с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно
Свыше 100 л.с.. (свыше 73,55 кВт)
Гидроциклы с мощностью двигателя (с каждой лошадиной силы):
До 100 л.с. (до 73,55 кВт) включительно
Свыше 100 л.с. (свыше 73,55 кВт)
Несамоходные (буксируемые) суда, для которых определяется валовая вместимость (с каждой регистровой тонны валовой вместимости)
Самолеты, вертолеты и иные воздушные суда, имеющие двигатели ( с каждой лошадиной силы)
Другие водные и воздушные транспортные средства, не имеющие двигателей (с единицы транспортного средства)

 

Субъектам РФ предоставлено право увеличивать или уменьшать установленные федеральным законом ставки транспортного налога, но не более чем в 5 раз.

Ставки акцизов на нефтепродукты с 01.01.2003 увеличены в 1,45 раза. Налогообложение подакцизного минерального сырья осуществляется по следующим налоговым ставкам (табл.2).

Таблица 2

Виды подакцизных товаров	Налоговая ставка
Бензин автомобильный с октановым числом до “80” включительно	2 190 руб. за 1 тонну
Бензин автомобильный с иными октановыми числами	3000 руб. за 1 тонну
Дизельное топливо	890 руб. за 1 тонну
Масло для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей	2 440 руб. за 1 тонну
Прямогонный бензин	0 руб. за 1 тонну

 

Изменена и система уплаты акцизов. Плательщиком акцизов стали не производители нефтепродуктов, а предприятия оптово-розничной торговли. Уплата акцизов осуществляется не по месту производства горюче-смазочных материалов, а по месту их реализации.

Земельный налог имеет другую направленность, поэтому его зачисление в ТДФ представляется временной мерой. С 1 января 2003 г. ставка земельного налога увеличена в 1,8 раза. При этом 50% получаемых средств направляется в бюджеты субъектов РФ (в ТДФ), и 50% - в местные (муниципальные) бюджеты.

Кроме вышеизложенного, принятый Федеральный закон обеспечивает дополнительные поступления в бюджеты субъектов РФ, которые законами субъектов РФ также могли бы быть направлены в ТДФ, в том числе:

50% средств от арендной платы за землю, ставки которой увеличены в 1,8 раза;

1,5% налога на прибыль предприятий, передаваемые бюджетам субъектов РФ за счет соответствующего снижения ставки налога, подлежащего зачислению в федеральный бюджет.

Задача дорожных органов заключается в том, чтобы добиться направления этих дополнительных источников средств в территориальные дорожные фонды.

Однако вопрос о достаточности финансовых средств, выделяемых дорожному хозяйству РФ, остается открытым.