Кризисы в системе государственного управления, их основные проявления

В развитых странах экономические отношения осуществляются на основе сформулированных на протяжении десятилетии (а то и столетий) экономических атрибутов государства:

- стабильное антимонопольное, торговое, трудовое, финансовое, хозяйственное и другие виды права,

- уважение и соблюдение нормативных правил деловых отношений, зафиксированных в законах и подзаконных актах,

- лояльность административных органов и их служащих к государству, а через него к населению, чьи интересы они защищают, надзор за экономическими субъектами со стороны административных органов, которые часто наделены правами на санкции, высокая деловая культура и профессиональная этика,

- профессиональный, коллегиальный самоконтроль отраслевых гильдий, ассоциаций и других неправительственных организаций. К функциям государства, связанным с экономикой, относятся следующие.

- нормативная — законодательное установление правил экономических отношений;

- клиентская, проявляющаяся когда государство выступает как заказчик и покупатель продукции национального хозяйства для армии, полиции, образования, здравоохранения, культуры и т.д., имущественная, которая обусловлена наличием смешанной экономики с различным соотношением частной и общественной собственности;

- финансово-распределительная - обеспечение денежными ресурсами институциональных образований, включая функционирование государственного строя;

- социальная — создание условий для воспроизводства и развития человеческого капитала, включая социальное обеспечение, здравоохранение, образование и т.д.;

- планово-прогнозная — проектирование перспективного состояния национального хозяйства;

- ресурсно-распределительная - разработка и реализация правил распределения лимитированных национальных природных ресурсов,

- координирующая — обеспечение пропорциональности национального хозяйства в отношении экономических секторов, отраслей, продуктовых групп, рынков, социально-экономической структуры общества и т.п.,

- лицензионная - конкретизация в интересах общества общих правил применительно к организации определенного вида деятельности,

- контрольная - обеспечение соответствия фактически осуществляемой деятельности правилам ее организации, инвестиционно - технологическая - формирование национальной научно-исследовательской, инвестиционной и инновационно-технологической политики,

- сертификациопно-стандартизациопная - установление технико-эксплуатационных норм и обеспечение обязательной унификации изделий, правозащитная - обеспечение юридических гарантий и защиты экономических интересов участников хозяйственных отношении,

- охранно-защитная - определение правил и организация охраны имущества экономических субъектов,

- экологозашитная - установление правил и требований по защите окружающей природной среды,

- медико-санитарная - определение требований по технике безопасности и охране труда, фитосанитарной защите и т п.,

- мотивационно-пропагандистская - информирование и мотивация населения в целях поддержки правительственных инициатив.

Реализация этих функции в их определенной совокупности несет в себе возможность кризисов системы государственного управления.

Чтобы преобразования в системе государственного управления проходили успешно, требуется максимальная общественная поддержка. Для этого политическим деятелям необходимо научиться решать две самостоятельные, но взаимосвязанные задачи: изучать общественное мнение и вместе с тем его формировать.

Политическая работа предполагает два параллельных процесса:

1) информирование общественности о политике правительства и ее пропаганда;

2) информирование политических деятелей о мнении избирателей Мероприятия по налаживанию и развитию связи с общественностью должны стать частью процесса разработки политики.

Административный процесс имеет важное политическое значение. В месте оказания каких бы то ни было государственных услуг население вступает в непосредственный контакт с государством - для большинства граждан это единственная ситуация прямого общения с ним. Следовательно, население будет судить об эффективности политики по тому, насколько эффективно она проводится в жизнь. Чтобы административный аппарат хорошо работал, необходимо оптимальное сочетание в его составе администраторов и профессионалов.

Не менее важной проблемой является надлежащее применение законов и подзаконных актов. Правовое наследие прежней системы во многом не соответствует рыночной экономике. Заполнение существующих пробелов и пересмотр устаревшего законодательства - это задачи неотложные. Однако, как показывает практика, поспешное введение нового, недостаточно продуманного законодательства, в основном создает, а не решает проблемы.

Человеческая цивилизация развивается, усложняя среду своего обитания и все более интегрируясь. Вместе с тем, макроэкономические системы по-прежнему в основном функционируют как системы национальные. Реальная экономика становится все более инновационной и базируется на всеобщих знаниях и творчестве

Между государством и обществом существуют сложные и противоречивые связи. Объясняется это тем, что государство и общество - это разные, не совпадающие образования. Государство охватывает в обществе главное, всеобщее, универсальное, имеющее исключительно существенное значение для его исторической судьбы, оставляя все остальное многообразие жизни самому обществу и его индивидам. Поэтому государственное управление - это целенаправленная, организующая и регулирующая деятельность государства, придающая общественной жизни целостность, согласованность и социальную эффективность.

Действенность государственного управления проявляется в развитии и укреплении на всех уровнях взаимосвязей государственного аппарата управления с обществом, с гражданами. При отсутствии взаимодействия государственным органам становятся непонятными запросы жизни, возникает отчужденность граждан от власти. Опыт стран с развитой демократией свидетельствует, что предметом особой тревоги и пристального внимания являются именно взаимосвязи и взаимодействие государственного аппарата (особенно его высшего эшелона) и общества. Общество более динамично и активно в преобразованиях, изменчивее, чем окостенелый государственный аппарат. В результате возникают конфликты, политические и социальные кризисы, перерастающие в антигосударственные настроения и выступления.

Современное и будущее состояние российского общества настоятельно требует опережающего государственного управления, т.е. управленческой деятельности, носящей профессиональный и творческий характер, способной переводить опыт и ценности общества в процесс социализации, активно соединяющей знания с практикой, несущей в общество добро и наукоемкие технологии.

Представляется следующий механизм такого государственного управления

- формирование знаний, управленческих концепций, проектов планов и программ;

- развитие управленческих отношений;

- мотивация творческой деятельности в сфере управления;

- воспитание в обществе уважения к государству, законам, институтам, морали;

- разработка и внедрение управленческих технологий, оптимизирующих процесс управления и объединяющих в одно целое управленческие знания, отношения и творческую деятельность, работу общественных институтов.

Поскольку государственное управление опирается на государственную власть как организованную силу общества и распространяется на все общество, оно должно действовать осторожно, деликатно, осознавая историческую ответственность за судьбу общества объективно некого догонять. Однако для того, чтобы преуспеть в этом, ей нужны развитое внутреннее хозяйство, уверенные позиции в мировой экономике и, конечно, свободное предпринимательство.

Россия лишь ступила на путь демократического развития и создания в этих целях необходимых общественных и государственных институтов. Авторитарное прошлое мешает новому, тормозит его продвижение, пытается воспроизвести себя в новом облике. Этим можно объяснить устойчивые нарушения в функционировании многих государственных органов.

Эти дисфункции принято называть организационной патологией, ибо ее проявлениями являются отход от целей, стагнация, отклоняющееся служебное поведение государственных служащих. Формой организационной патологии является господство структуры над функцией - когда организационные системы, созданные для выполнения той или иной функции, стремятся к самодовлеющему поведению, превращая цель в средства, а средства - в цель.

В нормативном соотношении функция первична, и организационная структура должна подстраиваться под нее, видоизменяясь по мере эволюции функции. Отклонения от этой нормы возникают в том случае, когда какой-либо орган управления формирует собственные цели таким образом, что подчиняет им работу управляемых объектов, или вырабатывает псевдофункцию, имитируя увеличение объема полезной деятельности и укрепляя тем самым свою значимость. Организационная патология проявляется, например, в гипертрофии контроля, преобладании заданий над стимулами, в дублировании управленческих процедур на различных уровнях государственных органов.

Источником организационной патологии являются также непредвиденные последствия формализации правил служебного поведения. Одна из моделей такой патологии - усиление роли формальных правил, следствием чего становится сокращение объема персонализированных отношений на службе и их подмена отношениями «через правила». В этих условиях рано или поздно правила, предназначенные лишь для достижения определенных целей, приобретают ценность сами по себе, безотносительно к этим целям.

С другой стороны, организационная патология может быть связана с нейтральностью норм и правил, которые, определяя рамки желательного поведения, дают представление лишь о минимуме приемлемого должностного поведения, т.е. об исполнении обязанностей на низшем уровне. В сочетании с низким уровнем усвоения целей ведомства это увеличивает расхождение между намеченными целями и достигнутыми результатами, а это есть ничто иное, как нарушение баланса в более широких организационных масштабах. Достижение равновесия, например, в одном структурном подразделении вызывает нарушение его в ведомстве в целом. В ответ на это руководство принимает меры к усилению, детализации контроля над исполнением, что противоречит первоначальным принципам опоры на систему формальных, безличных правил.

С целью повышения управляемости руководство делает упор на делегирование авторитета, т.е. наделение большими полномочиями подчиненных. Однако это может усилить бифуркацию целей между различными подразделениями ведомства, что ведет к увеличению количества конфликтов между организационными подразделениями и развитию особой «подразделенческой психологии», когда цели подразделений все больше включаются в цели ведомства и постепенно их заслоняют. Таким образом, делегирование полномочий имеет как функциональные, так и дисфункциональные последствия.

Разновидностями организационной патологии являются также социальная дезорганизация, бюрократизм, образование клик. Причинами социальной дезорганизации являются несогласованность действий, неадекватность методов руководства и внешние факторы. Важное средство предупреждения социальной дезорганизации - построение гибких организационных структур, способных своевременно реагировать на изменение условий функционирования домашних хозяйств, предприятий и организаций.

Клика - это разновидность неформальной группы, интересы и основные цели которой противоречат интересам и целям более широкой социальной среды. Таким образом, для нее характерны преобладание развитого корпоративного интереса, а также стремление избежать публичной видимости и внешнего контроля. Клики возникают там, где в организационном механизме появляются «пустоты», противоречия, двусмысленность.

Возможность появления организационной патологии ставит вопросы об управляемости ведомства, его рациональности, способности к диверсификации. Решение любого из этих и других вопросов неизбежно приводит к тому, что управленческие отношения, с одной стороны, выступают как объективно обусловленные, складывающиеся между людьми независимо от того, какой стороной этих отношений они являются - активной или пассивной, а с другой стороны, они являются сознательными волевыми отношениями, отношениями субъективного порядка.

Изменения социально-экономических условий жизнедеятельности общества приводят к совершенствованию качеств, их видоизменению или приобретению новых качеств в отношениях управления. Специалисты по управлению, опираясь на веберовскую методологию классификации общественных систем в соответствии с типом легитимности политического господства и современной действительностью, выделяют следующие типы управленческих отношений:

- традиционного общества;

- общества с харизматическим типом легитимного политического господства;

- рационального общества;

- общества переходного типа.

Ни один тип легитимного господства и, соответственно, управленческих отношений не вечен. Общественные отношения подвержены изменениям, преобразованиям, нередко коренным, качественным по сущности. Отсюда неизбежность переходных эпох, этапов в жизни общества. В такие периоды сосуществуют старое и нарождающееся новое в общественном укладе. Эти эпохи и этапы побуждают граждан к переосмыслению накопленного опыта, реформированию систем управления государством и обществом.

Изменившиеся условия предъявляют совершенно новые требования к системе государственного управления. Старая система управления была основана на иерархической субординации, дистанцированное государственных структур и служащих от населения, насаждении атмосферы секретности. Действовавшие тогда атрибуты в условиях постиндустриального общества неприменимы, поэтому требуются коренные изменения в системе управления общественными процессами.

Реформа, по мнению западных специалистов, призвана выполнить триединую задачу:

1) привести к установлению новых отношений между государством и его гражданами,

2) способствовать введению новой практики принятия решений в государственных органах,

3) помочь развитию между государством и государственными служащими отношений, основанных на доверии.

Специфика управленческих отношений, как известно, определяется характером и типом тех сфер общественной жизни, в которых они проявляются, т.е. экономической, социальной, политической и др. Многообразие управленческих отношений в государственной службе обусловливает выделение в качестве предмета анализа лишь те, которые персонифицируются и находят отражение в деятельности их конкретных носителей - политиков и администраторов, руководителей и подчиненных, служащих государственных органов. Именно конкретные люди, действуя в рамках законно установленных норм права, придают им своеобразные, отражающие дух времени особенности правовой и управленческой культуры разных стран и народов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

37 Почепцов Г.Г. Паблик рилейшнз,или как успешно управлять общественным мнением.-М.:Центр,1998,с10-12.