Система муниципального права

Системой муниципального права охватываются его устройство, деле­ние на составные элементы, институты и их целостное соединение. В системе муниципального права обособляются муниципально-правовые нормы и нормы иных отраслей права. Нормы гражданского, земельного, административного, финансового права, иные нормы вхо­дят в систему муниципального права в той части, в какой они направ­лены на регулирование муниципальных отношений, т.е. функцио­нально. При этом они исходно пребывают в системе своих отраслей права. Собственно муниципально-правовые нормы подразделяются на общую и особенную части. Общая часть — совокупность норм, рас­пространяющих свое действие на все составные части данной отрасли. Особенная часть — совокупность норм, регулирующих отдельные группы муниципальных отношений.

Общую часть составляют конституционные нормы, нормы Феде­рального закона об общих принципах организации местного само­управления, те, что закрепляют назначение местного самоуправления в обществе, цели, принципы, гарантии местного самоуправления, де­финитивные нормы общеотраслевого значения (муниципальное обра­зование, органы местного самоуправления и т.д.).

Особенную часть составляют нормы, разделяющиеся на два блока. Первый объединяет нормы, направленные на регулирование публич­но-властных отношений, второй — нормы, направленные на регулиро­вание отношений по участию граждан в осуществлении местного самоуправления на добровольных началах. Первый блок включает следующие институты: территориальной организации местного само­управления; статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления; непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления, муниципальной власти. Вто­рой блок включает институт общественного территориального само­управления.

В названных институтах выделяются субинституты (пединституты). Так, институт статуса и порядка деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления подразделяется на нормы, определяю­щие статус и порядок деятельности представительных, исполнитель­ных, контрольных органов местного самоуправления, глав муници­пальных образований, муниципальных избирательных комиссий. При дальнейшем дроблении обособляются группы норм о статусе депута­тов, должностных лиц представительных органов местного само­управления, должностных лиц иных органов, статусе и порядке при­нятия муниципальных правовых актов и др. Институт непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления включает институт муниципальных выборов, местных референдумов, право-творческих инициатив. В институте общественного территориального самоуправления выделяются нормы, определяющие статус и порядок деятельности отдельных органов территориального общественного самоуправления, порядок консультативных голосований и т.п.

Существуют и иные взгляды на систему муниципального права[8]. Так, С.Д. Князев и Е.Н. Хрусталев в общую часть муниципального права включают нормы, действующие на всей территории РФ и опре­деляющие исходные начала организации местного самоуправления во всех муниципальных образованиях. Особенную часть составляют нормы, действующие на территории отдельных субъектов Федера­ции[9]. Е.С. Шугрина к общей части относит институты правовых, тер­риториальных, организационных, финансово-экономических основ местного самоуправления, ответственности органов местного само­управления, гарантий местного самоуправления, к особенной части — нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц по управлению муниципальным хозяйством, в социально-культурной сфере, в сфере обеспечения законности и пра­вопорядка и т.д.[10]

Не все авторы считают возможным выделять в муниципальном праве общую и особенную части. Таков, например, подход О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева. Они в структуре муниципального права выделя­ют группы норм, закрепляющие: 1) местное самоуправление в системе народовластия; 2) территориальные, организационные, финансово-экономические основы местного самоуправления; 3) предметы веде­ния и полномочия местного самоуправления; 4) гарантии местного са­моуправления; 5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их дея­тельностью[11].

Делаются попытки выделить в муниципальном праве городское, сельское муниципальное право. Если принимать данный подход, то необходимо выделить еще и районное муниципальное право.